Hoy sería un alivio contar con hospitales adicionales a los 2 que tiene Essalud bajo Asociaciones Público Privadas (APP). Sin embargo, en los últimos años venimos recibiendo noticias sobre el estancamiento de las APP en el Perú. Proinversión muestra un muy modesto resultado en adjudicaciones y en el resto del sector público el panorama es similar[1]. Como es conocido, las APP son una herramienta poderosa de reactivación económica, que al día de hoy es prioridad en países como Colombia, Guatemala y los EEUU[2]; y son un mecanismo efectivo de prestación de servicios públicos como los de salud.

Los profesionales vinculados al sector infraestructura pública hemos ensayado distintas explicaciones para el estancamiento. Eduardo Escobal Mc Evoy lo relaciona a un deficiente marco normativo vigente desde 2015[3] y un control excesivo sobre el funcionario público. Luis Miguel Castilla indica que responde a la ralentización en los procesos de toma y ejecución de decisiones[4]; y yo mismo he atribuido el estancamiento a problemas de liderazgo a cargo de una dirección nacional del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Considero que todas estas explicaciones son correctas y complementarias, pero insuficientes, pues nos hemos concentrado en buscar una única causa específica y concreta del estancamiento, en vez de hacer una evaluación más amplia.

Para resolver la pregunta del título tomo prestado algo de teoría del conocimiento[5]. Los seres humanos debemos recoger la data disponible, condensarla y volverla manejable mediante conceptos para entender mejor la realidad. A su vez, los conceptos son organizados y usados mediante principios, que son reglas y recomendaciones formuladas a partir de la experiencia sobre cómo operan o deberían operar los conceptos. Habrá principios de ingeniería, de física o de derecho, entre tantas disciplinas. Cuando enfrentamos las APP –o su ausencia- debemos darnos cuenta que el concepto relevante es “proyecto” y que a dicho concepto le aplican principios.

Un proyecto es un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado único. Esta es la definición no controvertida del Project Management Institute (PMI) en su estándar de gestión de proyectos PMBOK6. Por ejemplo, será un proyecto construir un terminal marítimo en 3 años y operarlo por otros 30 años. En cambio, la recepción y despacho de naves serán operaciones y el funcionamiento de sonares y faros serán elementos del sistema de ayudas a la navegación. A diferencia de los proyectos, las operaciones y sistemas no tienen resultados únicos, sino continuos y repetitivos. Lo que es evidente para el PMI, no lo es para el sector público peruano. Así, se ha creado el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada[6] para regular las APP, y el error no se queda en la nomenclatura, pues se enfoca en regular excesivamente los procesos y los estudios, en lugar de viabilizar y poner en marcha el proyecto en sí.

Veamos si los principios aplicables a los proyectos se cumplen tratándose de las APP peruanas. Para ello podemos recurrir a “Gestión de Proyectos”, guía de negocios publicada por Harvard Business Review[7], de fácil acceso. Esta es una suerte de manual que recoge gran cantidad de prácticas y consejos básicos de expertos en la materia, es decir, principios. Abordaré solo 5 ejemplos que considero elocuentes:

1.  Los proyectos deben contar con un patrocinador o sponsor, que lo impulse al máximo nivel del Estado y elimine cualquier obstáculo institucional como máximo responsable de su ejecución. En el Perú, las APP son huérfanas en su mayoría, pues no existe entidad que cumpla este rol y de hecho muchas tienen oposición de los sectores concedentes. De allí que el gestor o manager del proyecto -Proinversión- no esté empoderado por nadie.
2. Los procesos originales se deben acomodar a los objetivos del proyecto. Sin embargo, la influyente Contraloría General de la República dedica buena parte de las 123 páginas de su Guía para auditar APP[8]s al proceso para formar una APP y lo enfoca como un proceso lineal y consecutivo, favoreciendo una cultura de temor y conservadurismo.
3. Las distintas fases de los proyectos (planificación, desarrollo, ejecución y finalización) tienen características propias, pero se superponen. Sin embargo, la Ley de APPs peruana establece en su artículo 36 el paso previo y obligatorio “bajo responsabilidad” del proyecto por el pronunciamiento del MEF (entre otras entidades) para iniciar cada fase. Una rigidez que hasta el momento no ha demostrado sus bondades.
4. Por definición, los proyectos se desarrollan una sola vez, son novedosos e innovadores. Sin embargo, el Estado promueve un contrato de APP estándar.
5. La ejecución de los proyectos es tan importante como sus demás fases, sin embargo, las fases de construcción suelen ser las más trabadas por el propio Estado[9]. Equivocadamente, hasta ahora se ha hecho énfasis en las primeras fases, inclusive atribuyendo los problemas de fase de ejecución a las mismas.

Debemos volver a mirar el desarrollo de infraestructura bajo los lentes de la realidad. Esto significa reconocer que estamos frente a proyectos y tratarlos como tales, es decir, aplicando las prácticas comunes (los principios) correspondientes a la gestión de proyectos de infraestructura bajo un marco flexible. El Poder Ejecutivo tiene la oportunidad y el deber, ahora más que nunca, de tomar cartas en el asunto y promover la gestión de los proyectos en función a los principios que le son aplicables[10]. En esto rescato, como ejemplo, las distintas iniciativas provenientes del sector privado para contratar PMOs, la exitosa experiencia de los Juegos Panamericanos y los 2 hospitales de Essalud bajo APP. Falta que el sector público decida hacer mayor uso de este tipo de gestión.

NOTAS:

[1] Por ejemplo, el 2019 el presupuesto de inversiones del sector público se ejecutó en 65.7%, a pesar de reducir las metas de inversión, ver https://elcomercio.pe/economia/peru/inversion-publica-en-los-ultimos-cuatro-dias-se-ejecuto-el-10-de-lo-invertido-en-todo-el-ano-ministerio-de-economia-y-finanzas-salud-noticia/. Asimismo, después 3 años, la llamada Reconstrucción con Cambios solo ejecutó el 41% de su presupuesto, ver https://andina.pe/agencia/noticia-reconstruccion-cambios-se-ejecuto-41-inversion-aprobada-780188.aspx

[2] A modo de ejemplo, Guatemala y Colombia se preparan para reactivar su economía mediante APPs, ver https://www.prensalibre.com/economia/coronavirus-las-cinco-medidas-de-emergencia-para-reactivar-la-economia-durante-la-emergencia/ ; https://www.ppulegal.com/covid/proyectos-de-infraestructura-para-activar-la-economia/ EEUU hace lo propio mediante distintos modelos de inversión pública. https://www.whitecase.com/publications/alert/post-cares-act-infrastructure-stimulus-contemplated-phase-4?_lrsc=c3cfc254-c64d-4c51-a2a8-9d58e6cd2ee1&trk=&utm_source=linkedin&utm_medium=linkedinelevate

[3] https://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2018/08/08/la-inversion-en-infraestructura-que-no-promueve-el-mef-parte-i/

[4] https://larepublica.pe/economia/2020/04/07/luis-miguel-castilla-rompiendo-el-estatus-quo-para-la-reactivacion/

[5] Para una breve y entretenida presentación sobre este asunto ver https://courses.aynrand.org/works/why-should-one-act-on-principle/

[6] Creado por Decreto Legislativo 1225, de 2015, y luego reiterado por el Decreto Legislativo 1362, de 2017. Legislación que contiene objetivos y principios muy loables, pero que no se traducen en adjudicaciones.

[7] Harvard Business School Corporation 2012. Guías HBR: Gestión de Proyectos. Barcelona, 2017,2019. 185 p.

[8] http://doc.contraloria.gob.pe/libros/2/pdf/Guia_Auditoria_Cumplimiento_Asoc_Publ_Privadas.pdf

[9] https://www.lampadia.com/opiniones/camilo-carrillo/la-ejecucion-de-infraestructura-posemergencia/

[10] El viernes 27 de marzo se publicó la Ley 31011, que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia producida por el COVID – 19. Entre otros temas, se ha incluido la facultad de emitir decretos legislativos en materia de promoción de la inversión pública y con “(…) la finalidad de garantizar la prestación de los servicios públicos [y] la reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura y servicios durante o como producto de la emergencia (…)”.